張介嶺 香港商報前董事總經理 太和智庫高級研究員
當地時間3月25日，聯合國安理會通過第2728號決議，要求齋月期間在加沙地帶立即停火，以實現長期、可持續停火。這是自本輪巴以衝突升級以來，安理會首次通過加沙地帶立即停火決議，除美國投棄權票外，其餘14個安理會成員均投了贊成票。
這份由10個安理會非常任理事國共同提出的決議草案，要求加沙地帶立即停火、立即無條件釋放被扣押人員、各方恪守國際法規定的相關義務，以及確保加沙地帶人道主義准入，滿足醫療和其他人道需求。決議強調，亟需向整個加沙地帶擴大人道主義援助、加大對平民的保護力度，並要求根據國際人道主義法和安理會相關決議，清除向加沙地帶大規模提供人道主義援助的一切障礙。
2728號決議回應了國際社會的普遍期待。巴勒斯坦常駐聯合國觀察員曼蘇爾表示，安理會通過的加沙地帶停火決議具有法律效力，以色列必須遵守，否則安理會有義務根據《聯合國憲章》第七章採取行動，意即根據《聯合國憲章》第七章的規定，安理會有權對存在威脅和平、破壞和平或構成侵略行為的情況，採取包括制裁、武裝干涉和維和行動在內的強制措施，以恢復和平與安全。
此前，美國也曾提出一份決議草案，但在3月22日表決時未獲通過，中國、阿爾及利亞和俄羅斯投了反對票。兩份草案的主要分歧是要不要立即無條件停火，結束對加沙民眾的集體懲罰。而這次通過的決議草案起初要求「齋月期間在加沙地帶立即停火，從而實現永久可持續停火」，美國代表團要求繼續與這次決議的起草國進行協商，在表決前，決議中的「永久停火」改成了「持久停火」， 這意味着在4月10日齋月結束後，以色列仍可以重啟戰火。
無論如何，安理會第2728號決議態度度明確，要求以色列立即、無條件停火，不像美方提出的前一份決議草案那樣給停火設置了前提條件。內塔尼亞胡政府之所以抨擊美國沒有行使否決權，主要是因為新決議雖然呼籲「立即無條件釋放所有人質」，但並沒有要求將釋放人質與實現停火掛勾，決議案文留下了解釋空間，損害了過去5個多月來以方所做的軍事和外交努力，給哈馬斯帶來了希望，國際壓力將迫使以色列在不釋放人質的情況下接受停火。
數月來，美國連續三次否決了安理會加沙停火決議草案，就在幾天前，還支持一項將停火與釋放人質直接聯繫起來的決議草案，這次沒有行使否決權明顯背離了自戰爭開始以來美國的一貫立場，儘管美國國家安全委員會發言人柯比仍堅持，美國的政策沒有改變。他強調，美國長期以來一直尋求停火和釋放人質，但由於決議沒有明確譴責哈馬斯，美國投了棄權票。
那麼，美國在多次否決安理會行動之後為什麼一反常態沒有阻擾決議的通過，而改投棄權票呢？筆者認為，美方政策的轉變既是意料之外，又在情理之中，有緩解國內外壓力的需求，更有敲打內塔尼亞胡政府之意，導火索是美以緊張關係加劇。
一段時間以來，華盛頓不止一次勸告以色列不要在拉法大規模動武，以免在國際上被進一步孤立。然而，內塔尼亞胡政府我行我素。在這種情況下，美方希望通過投棄權票加大對以施壓力度，迫使其在軍事上有所收斂。正如國際危機組織聯合國專案主任理查·高恩所言，美國轉變態度的「關鍵變數」是拜登政府對以色列目前的軍事態勢不滿，這次允許聯合國決議通過是在以一種相對溫和的方式表達關切，「棄權是對內塔尼亞胡的一個不太含蓄的暗示，讓他控制行動，尤其是在拉法。」
當然，美以之間的分歧並不僅限於此，其他還包括以色列在加沙地帶的軍事行動已導致3.2萬平民死亡，進入加沙地帶的人道主義援助又受限，饑餓、絕望和社會混亂可能導致加沙城全面崩潰、內塔尼亞胡拒絕「兩國解決方案」、猶太人定居者中的極端分子在約旦河西岸發動暴力襲擊，驅趕巴勒斯坦人，以及以色列政府批准在西岸擴建定居點等諸多方面。
3月14日，美國參議院多數党領袖、民主黨猶太裔大佬、以色列的「終生支持者」舒默代表「美國主流猶太人」更是將內塔尼亞胡與以色列右翼激進勢力、哈馬斯和巴勒斯坦權力機構領導人阿巴斯並列為中東和平的「四大障礙」，狠批內塔尼亞胡將個人政治生存凌駕於以色列利益之上」，並直截了當地呼籲以色列提前舉行換屆選舉。拜登稱讚舒默「講得好」，表達了美國人對以色列的關切。
針對美方態度的變化，以色列豈能善罷甘休。內塔尼亞胡取消了一個原定於本周訪美的以色列高級別代表團行程。不過，此舉只是表態一種姿態而已，並無實際意義。這個代表團雖將與美方討論對拉法發動地面行動事宜，但成員既非軍事專家，也被要求在訪美期間只聽不表態。
決議通過了，關鍵看落實。不容樂觀的是，從以色列朝野的反應看，要將加沙停火協議落到實處並非易事。本周一剛剛抵達美國訪問的以色列國防部長加蘭特明確表態，在加沙仍有人質被扣留的情況下，以色列「在道義上沒有權利停止戰爭」，並警告如果不能在加沙取得決定性勝利，可能會推近以色列與真主党開戰。
以色列外長卡茨亦稱，「以色列國不會停火。我們將摧毀哈馬斯，並將繼續戰鬥，直到所有人質返回家園。」以色列財政部長斯莫特裡奇批評美方的做法「對哈馬斯有利，損害了通過消滅激進勢力和加強溫和勢力遣返人質和穩定該地區的努力。」以色列國家團結黨領導人、不管部部長、戰爭內閣成員甘茨毫不掩飾地表示，聯合國安理會的決定對以色列國防軍「缺乏操作意義」。
不止於此，以色列反對黨領袖、前總理拉皮德在指責內塔尼亞胡為了政治利益而製造與拜登「不必要和可以避免的」衝突的同時，同樣認為「安理會的最新決定(對以色列)沒有實際意義。」值得注意的是，本月早些時候，以色列一項民調顯示，即使是不支持內塔尼亞胡執政的以色列人，也繼續支持其一些關鍵戰爭政策，包括反對兩國解決方案，以及以色列國防軍在拉法實施地面行動搗毀哈馬斯營地。
有意思的是，安理會第2728號決議通過後，美國代表在解釋性發言中強調，釋放全部被扣押人員是實現停火的唯一途徑，並聲稱安理會第2728號決議「不具約束力」。看來，加沙實現停火與釋放人質最終很難剝離。如果實現停火了，人質卻遲遲沒有被釋放，和平很難持久；反之，如果人質被釋放，以色列軍事行動不止步，「兩國方案」難落實，同樣帶不來和平。在目前的膠着局勢下，毫無疑問，無論是以色列，還是哈馬斯，「知止」方可「不殆」。
毋庸諱言，加沙要早日平息加沙戰火、緩解人道災難，需要國際社會持續不懈的努力，尤其是有重要影響的國家對當事方發揮積極作用。可以說，內塔尼亞胡政府在加沙停火問題上的政策取向很大程度上取決於美方的施壓力度有多大。如果被舒默稱為「偏執狂」和「極端分子」的以色列內閣成員不見好就收，只要華盛頓限制或切斷對以色列的援助，就一定能夠取得立竿見影的效果。
