第二屆“民主：全人類共同價值”國際論壇23日在京舉辦，中共中央政治局委員、中宣部部長李書磊出席論壇開幕式並發表主旨演講。
本次論壇以線下線上相結合方式舉行，來自100多個國家、地區和國際組織的數百名中外嘉賓圍繞“民主與可持續發展”“民主與創新”“民主與全球治理”“民主與人類文明多樣性”“民主與現代化道路”五個分議題展開討論，本文系清華大學國情研究院副院長，清華大學公共管理學院副教授鄢一龍受邀發言，本文係發言稿。
民主是全人類共同追求，也是現代政治應有之義。現代民主並非唯一標準，一花獨放，而是多元形態，百花爭艷。西方實行的是競爭性選舉為中心的代議制民主，中國推行的是全過程人民民主，這兩種民主類型對於關於民主的六個問題給出了不同答案。
第一個問題，什麼是民主，表相還是本體？亞里士多德曾經說過一個人被難題困住的時候就好像被繩子捆綁了不能動彈。實際上一個人被狹隘觀念困住了，也會像被繩子捆住一樣不能動彈。在如何看待民主這個問題上，今天世界上束縛許多人認知的就是把競爭性選舉為中心的代議制民主看成現代民主的唯一形式，唯一標準，事實上它只是民主的表相之一。
理解民主可以用中國傳統哲學一個概念——體相用，本體、表相和用途。任何事物都有體相用，例如一輛汽車本體就是它得有動力裝置、方向裝置等，得是交通工具，同時它又有各種表相，有不同牌子、不同排量的車，用就是可以載人，也可以載貨等等。
民主也有體相用。就民主本體而言，我們要回到民主原意，就是人民當家作主，或者說是人民要掌握政權，同時政權要為人民服務。民主的相是指它的各種表現形式，抽籤民主、選舉民主、協商民主、直接民主、間接民主等等。用是說民主它會有不同的應用場景，一個國家實行民主是為了將國家治理地更好。
西方式現代民主只是民主表相之一，從民主發展歷程上看，它離民主本意、民主本體很遠，本身就是西方從“直接民主”到實質民主再到程序民主的民主觀退化，同時在上世紀八十年代以來，又出現了剛去世的台灣政治學者朱雲漢先生所說的民主劣質化問題。如果將這種狹隘的、表面的、劣質的民主看成民主燈塔，就如同將一輛年久失修、嘎嘎做響的老爺車看成現代汽車的標杆，而將其他牌子、其他型號的車都認為不是汽車。
中國全過程人民民主有兩個限定語，第一個限定語就是人民，這是從民主本體上說的。人民民主看起來像同意反复，民主的民也是人民，為什麼還要加一個人民的限定語呢？這個限定語恰恰規定了民主的本體屬性，是屬於人民的，是多數人，而不是少數人的民主，我們在國體、政體、民主運行機制上去保障這一點。
第二個限定語就是全過程，全過程是從相和用的層次來界定的。全過程人民民主是一種全鏈條、多渠道、多層次和多場景的民主。全鏈條是指從選人用人、決策、管理、監督整個鏈條推行民主，多渠道是指有黨的群眾路線、人大代表、政府民主決策、民主管理、政協協商等不同渠道。多層級是指有中央政府層級、地方政府層級，基層民主等等，形式也是多樣的，選舉只是其中一種，協商、評議、選拔等都是民主實現形式。多場景就是應用不同場景，有國家重大決策，國家治理等重大場景，也有社區治理、民間糾紛調解、鄉村扶貧等具體微場景應用。
為什麼全過程人民民主看起來比競爭性選舉複雜得多？這是因為通過每一種手段、形式與渠道都有它自身的局限，通過這麼多的形式和手段最大去逼近人民當家作主這個本體。
第二個問題，誰的民主？是多數人的民主還是少數人的民主？西方民主觀從雅典開始民主就不是屬於多數人，根據估計公民大概只佔總人口1/10左右，婦女、外邦人、奴隸都不算公民。 [1]近代以來，西方普選權推開也是經歷了漫長的過程，今天雖然大多國家都實現了普選，但是並不意味著民主屬於多數人。人民本質上不過只是選民，如同薩托利所言，在現代西方民主視角下的人民只是具體的個體，或者按照絕大多數原則、有限多數原則所指的大多數人[2]。
2021年1月的美國國會山騷亂事件，揭開了美式民主的傷疤
同時，西方民主劣質化的表現之一就是投票率下降，總統、議會等各種類型的選舉投票的人的比例在下降，統計表明20世紀90年代採用多數制的77個國家投票率平均只有60.4%，[3]這樣的話按照簡單多數原則一個候選人只要獲得30%多一些選票就可以當選，這意味著當選並不等於真正代表多數人。
更為重要的是，雖然人民有普選權，但是選民對於政客聞名並未見面，看到的是媒體包裝出來的人設，選民對於專業公共政策很難有系統認識，更多關心的是個人短期利益，這些因素導致選民難以做出理性決策。一般公眾無法決定公共政策運行，公共政策的最大受益群體還是少數人，所以斯蒂格利茨說今天的美國它已經不是民有、民治、民享，它是1%有、1%治、1%享。
全過程人民民主是屬於全體人民的民主，人民同時包含以下幾重含義。
第一、個體意義上的人民。我們談民生髮展，解決老百姓急難愁盼問題，保障人民選舉權利等，都是指個體意義上的人民。
第二、絕大多數人。我們談人民這個概念時始終是指絕大多數人，始終要站在絕大多數人的一邊。在人民概念演進過程中，人民的範疇涵蓋了幾乎所有人，只有法律意義上的反革命、刑事犯罪分子才被排除在人民之外。
第三、整體意義上的人民。西方式民主不承認有整體意義上的人民，但是恰恰只有我們認同有整體意義上的人民，我們才能夠保證人民的整體利益、長遠利益、根本利益。例如高鐵就是一個例子，大概中國跟美國差不多同時有高鐵的夢想，2011年奧巴馬也曾經雄心勃勃提出要讓高鐵的覆蓋率達到人口80%，到今天美國高鐵只有幾百公里，中國高鐵已經達到了4.2萬公里，這就是人民整體利益能夠有效體現的一個案例，而如果向美國那樣只是不同政黨、不同州、不同企業、不同利益集團、不同個體的碎片化利益，而不管整體性利益，就很難有效推動涉及到全民利益具有高度外部性公共基礎設施。
第四是指中下層人民。這是跟中國共產黨宗旨有關係的，中國共產黨的基本群眾就是工人階級、農民階級，所以它的政策偏向於照顧中下層人民，我們剛完成了人類減貧歷史上的壯舉，在十年時間實現了近一億的農村貧困人口脫貧，實現了農村人口的整體性脫貧，下一步我們還要堅持不懈推進共同富裕。
2020年，中國共產黨團結帶領全國人民如期完成新時代脫貧攻堅目標任務 圖自：新華社
第三個問題，民主是選擇治國人才還是選擇作秀人才？西方式民主，主要通過競爭性選舉來產生國家領導人，但是這會帶來一個問題，就是一些商人、演員等毫無經驗和資歷的政治素人成為總統，這不符合現代職業成長基本邏輯，因為幾乎所有現代職業，基本上都需要按照資歷、工作能力、工作業績一步一步晉升，但是卻假設總統這種最重要的職業可以不經過職業台階，而一步登天。
當然，另外一種假設能夠通過選舉機制將最強的人選擇出來，問題在於善於選舉的人未必能夠善於治理國家，當年美國就有一句話“選舉是詩歌，治理是散文”，這兩者並不匹配。到今天這麼一個流量為王的時代，民主劣質化的一個表現就是選舉變成了選秀，選舉能力變成選秀能力，善於籌款、製造議題、作秀、煽動情緒、拉流量並不意味著善於治理國家。
另一個民主劣質化指標，就是政黨分贓、酬庸政治依舊盛行，以前美國競爭性選舉體制有一個政黨分贓制，後面通過公務員各種改革來解決這個問題，但實際上在今天一個選舉它還是一個戰利品，獲勝者有權去分配這個戰利品，美國總統有權任命7000名左右政府官員，其中只有500名左右需要參議會批准，總體上任命過程是相當隨意的，可以對自己的朋友、親屬或者在選舉過程中有幫助的人投桃報李，所以說特朗普不斷在推特上告訴官員你被解雇了，其實其他總統也是這麼幹，只不過特朗普把它拿到檯面上了。
“宰相必起於州部，猛將必發於卒伍”。中國的全過程人民民主官員的產生主要方式是通過競爭性選拔，我國很多省就是幾千萬、上億人口，相當於世界上的大國的人口規模，治省就相當於治國，在熟悉地方情況後，還要熟悉全國情況，才進入政治局常委會。習近平主席是先治村（6年）、治縣（3年）、治市（11年，3個市）、治省（11年，3個省），而且在黨的系統、行政系統、人大系統、軍隊系統都經過歷練，然後再到中央治國，同時在中央也經歷了5年的歷練，才擔任國家最高領導人。
競爭性選拔體制保證了政府官員具有豐富的實踐經驗，更重要地是通過實踐檢驗，而不是通過選票檢驗，通過層層歷練、層層檢驗、層層選拔才成為國家領導人。中國的競爭性選拔體制是一種篩選出實幹的專業治國團隊的選拔方式。
第四個問題，民主到底是單向的還是雙向的？政治民主本質上是討論人民與政府的關係，民主應該既體現在民意的輸入，也體現在政府為人民服務的輸出。西方民主無論是雅典民主，古典民主，還是現代程序民主，都是強調輸入端的民主，人民能夠抽籤、能夠投票、能夠參與是民主，政府是否為老百姓做事情，不屬於民主理論考慮的範圍。這是由於它的政體思維所決定的，否則它就無法將民主制與君主制、貴族制有效區分。在民主實踐上，這種片面民主思維模式，會給人類民主探索帶來一個極大誤區，會使得可能選舉出來的政府可能完全背離民意，或者壓根不為老百姓辦實事。
寧德市古田縣縣鄉人大代表選舉 圖自：人民網
中國式民主是輸入端與輸出端結合的民主。中國傳統政治哲學很重要的就是民本主義，政府政策得為人民著想，這實際上就是從輸出端理解民主。到今天中國共產黨的民主哲學從群眾中來到群眾中去，來自人民（from the people）、依靠人民（in the people）、為了人民（for the people），就是在輸入與輸出端都要踐行民主。既強調人民充分參與，同時也要強調政府官員主動為人民服務，主動為老百姓做事情。例如我們可以看到減貧過程中無數黨員幹部到村莊里和老百姓一同居住，一同想辦法、為他們解決實際的問題，這是活生生的最現實的民主。
第五個問題，民主是程序的還是實質的？西方古典民主理論家曾經提出實質民主理論，但是到今天西方的民主實行的是程序民主，就是熊彼特說的現代程序民主是政客通過特定選舉程序，競爭民眾對於統治的同意。但是即使程序上完全合法，可能會造成一個實質上無意義，甚至實質上完全背離的狀況，例如，美式民主劣質化的一個指標就是老百姓對政策的影響微乎其微，通過競爭性選舉更多地不過是提供一種心理上的安慰劑。另一個指標是短期政治以及表面的政治盛行，政客關注短期性議題，而民主體制沒辦法解決一些長遠性、根本性的問題，例如基礎建設落後，貧富差距巨大、政府債務水平不斷升高、槍擊案、種族衝突等這些制約美國長遠發展的問題陷入了無解。
中國式民主恰恰是程序民主與實質民主的統一，程序民主要服務於實質民主。人民主權實現的形式不是通過一個虛擬的社會契約實現權力由神授向人民授予轉變，而是通過一個作為人民替身的中介——中國共產黨——來實現人民自我統治，中國共產黨成為中國人民的最高組織形式與最高意志表達。人民通過替身中介實現自我統治是基於黨與人民的主客辯證關係來實現的，兩者互為主體，同時互為客體，首先人民是主人翁，而黨則是實現人民意志的工具，黨的方針政策需要是來自人民，體現人民的意志與主張，
其次，黨是國家的最高政治領導力量，黨是人民的主心骨，而人民則是追隨者。人民與黨的主客辯證關係是中國人民民主的精髓所在，人民主權的實現恰恰在於人民與黨的無休止的、密切的互動之中。中國式民主是民意、民主、民生三者的閉環，它就類似煮火鍋的過程，民意如同在裡面投火鍋的各種佐料，民主過程就是煮火鍋的過程，民主還要解決民生問題，最後還要把火鍋煮出的菜端出來讓大家享用，這才是真正的民主。中國的重大政策包括我們剛結束的兩會裡面，有大量關於民生議題，到各個地方去調研都會看到政府每年都要有辦民生實事的清單，需要去落實。
第六個問題，民主是尋找共識還是製造分裂？西方式民主原本是一種利益妥協與觀念協調的機制，競爭性選舉提供了一種不同派別鬥爭的暫時妥協機制，同時在分權制衡制度框架基礎上設置了許多協調機制。但是近年來我們觀察到的民主劣質化表現就是民主越來越難以彌合分裂，一個指標就是否決政治盛行，決策過程佈滿各種否決點（veto player），為了否決而否決，議而不決、決而不行，對一個政策議題長時間爭論不休，經常陷入政治僵局。
第二個指標是政黨意識形態的極化，以前大家認為兩黨制都會趨中，會爭取中間選民，但是從美國近年的政治演變來看，兩黨的意識形態之間的鬥爭、衝突兩極化的表現越來越明顯。
第三個指標是政黨輪替帶來的政策翻燒餅問題，當年華盛頓就指出政黨政治只不過是一派暫時壓倒了另外一派，是輪流的專政，現在這個問題更加突出。政黨輪替導致政策一會兒左，一會兒右，兩邊反復進行折騰，當年小布什推行的ABC（all but clinton ）的政策，就是除了克林頓做過的其他都可以乾，特朗普上來之後把整個奧巴馬的政策全盤推翻，拜登又把特朗普大部分的政策倒過來。
中國民主政治是尋找共識的過程。 14億中國人民雖然利益多元、觀念多元，但是追求民族復興，追求人民幸福的大方向是一致的。中國共產黨和民主黨派之間不是一個競爭性、對抗性的關係，而是協作性的關係，決策過程中不同主體是作為意見輸入方，而不是作為否決點（veto player）參與政策，目標不是掣肘，而是要讓政策制定的更好，不同群體通過民主討論、民主協商的過程中找出一個最大公約數，畫一個同心圓。政府換屆不是翻燒餅，而是接力棒，一棒接著一棒往前跑，一屆接著一屆往前幹，這才能使得我們能夠在百年歷史中，持續推動社會主義現代化目標實現。
“一花獨放不是春，百花齊放春滿園”，對於民主探索，不同國家、不同民族都會給出自己的答案，而不需要去抄西方的所謂標準答案。進行相互比較，並不是說明中國的全過程人民民主有多麼完美無缺，中國式民主還面臨許多方面的挑戰，還有很多短板，但是首先要堅定我們的製度自信，就如同馬克思當年說的，這裡有玫瑰，就在這裡跳舞吧。同時，我們需要不斷推進全過程人民民主建設，不斷提高民主水平和民主質量，讓中國民主之花開的更加鮮豔，讓中國民主之光更加明亮，為人類超越狹隘、表面和劣質的民主觀做出中國貢獻，為21世紀人類建設更好的，更高質量的民主做出中國貢獻。
作者：鄢一龍
(清華公共管理學院副教授，國情研究院副研究員)
